耕地流失、土地粗放经营、被征地农民生活堪忧……近年来，集体土地征收中暴露出来的矛盾和问题逐渐增多，保护耕地与非农建设占地的矛盾日益突出，引起上上下下的关注。

　　国务院总理温家宝在今年“两会”政府工作报告和答记者会上明确今年要办的五件大事之一，就是要制定并出台农村集体土地征收补偿条例，真正保障法律赋予农民的财产权利。

　　近日，国务院发布关于落实政府工作报告重点工作部门分工的意见。“制定出台农村集体土地征收补偿条例”被交由农业部、国土资源部、法制办、发展改革委、财政部、住房和城乡建设部、商务部、林业局、国务院农村综合改革工作小组等部委负责。

　　这一系列行为引起了法律界人士的关注和肯定。有专家表示，由于现行集体土地征收的法律和政策规定等制度缺陷，导致农民土地权益频繁受损。失去土地的同时，农民就失去了基本生活保障，社会身份无所依托，就会成为一个就业困难、没有保障的社会新群体，这将是社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题。从这个角度看，制定出台农村集体土地征收补偿条例的意义非同一般。

　　触目惊心村民开会商量卖地均分

　　就在前不久，湖南省永州市江永县人民检察院陆续批准逮捕了数起非法转让、倒卖集体土地使用权大案，犯罪嫌疑人蒋某湘、蒋某跃、蒋升某、蒋某鹤、蒋某强、蒋永某、蒋某政、蒋某艺先后被依法逮捕。这是该院建院以来批准逮捕的最大的非法转让、倒卖集体土地使用权案件。

　　江永县潇浦镇三元宫村6组(车头铺自然村)是位于江永县城内的城中村，近几年由于县城的扩大，该村部分土地成为县城规划区内土地。上述8名犯罪嫌疑人均为该村6组的村民，其中蒋某湘、蒋某跃分别为组长、会计。

　　去年5月20日晚，为解决组里村民占有集体土地不均衡的问题，蒋某湘、蒋某跃召集全组村民开会商量后决定，将本组位于县城规划区内的部分土地以5至8万元一亩不等的价格卖给村民建房，现在地谁占起就由谁买起，至于村民买地后，是自己建房还是卖给别人使用组里不加干涉，村民转让土地超过组里所定价格的部分，由村民自己处理，组里也不过问，但必须由蒋某湘、蒋某跃到场测量划地后才可以转卖。此次村民会议后，该组村民便陆续非法转让、倒卖集体土地达42.36亩，上交村民小组非法所得2422395元。蒋某湘、蒋某跃等人将这些非法所得按全组村民现有人口平分，每人共分得12100余元。

　　村民蒋升某在上述村民小组决议影响下，将自己占据的4.2亩集体土地分成8米宽、15米深的一宗，共16宗，与蒋某湘、蒋某文一起，以每宗6至8万元不等的价格非法转让、倒卖给他人建房。至案发前，共卖出土地15宗，得款1018000元，除按4.2亩的面积交给组里21万元，蒋升某自己独得60余万元外。另有20余万元被蒋某湘、蒋某文、蒋升某3人瓜分，每人分得7万多元。

　　蒋某鹤、蒋某强、蒋永某、蒋某政、蒋某艺等人的情况与蒋升某的大同小异，都是借村民小组决议大肆非法转让、倒卖集体土地，获取巨额非法利益。

　　上述村民非法转让、倒卖集体土地行为引起了江永县有关部门的高度注意。2011年11月24日，江永县公安局根据县国土部门的报案，对蒋某湘等人非法转让、买卖集体土地使用权行为立案侦查，查明上述事实后提请检察院批准逮捕。江永县人民检察院审查后，根据刑法第228条的规定，以涉嫌非法转让、倒卖土地使用权罪批准逮捕了上述犯罪嫌疑人。目前，案件已侦查终结移送检察机关公诉部门，即将提起公诉。

　　利益驱动非法买卖占用行为时有发生

　　据了解，国家为保护土地，对集体土地使用权转让和改变用途规定了极为严格的审批条件和审批程序。集体土地除本组村民经申请批准可以使用少量宅基地外，其余的一般不允许随意改变用途，更不允许非法转让、买卖、倒卖。确实需要改变为建设用地的，必须经过严格的审批程序，由国土主管部门代表国家征收、征用转变为国有土地，经申请批准后才可以用于建房和其他建设。

　　然而，在利益的驱动下，非法买卖占用农村集体土地的行为仍然是层出不穷。有办案检察官调研发现，此种行为可分为6种：

　　未经依法批准，农村集体经济组织将农村集体土地(含宅基地)非法出售、出让、出租、转让给其他单位或个人，用于违规建设高尔夫球场、“小产权房”、工业园等非农业建设；

　　农村集体经济组织未经依法批准，通过与其他单位或个人联营合作、入股等方式，将农村集体土地用于非农业建设；

　　农村集体经济组织将宅基地违法分给本组织经济组织成员的；

　　农村村民将其宅基地、承包地，或者将其以祖宗地等名义占用的集体土地，非法出售、出让、出租、转让给其他单位或个人，用于非农业建设；

　　任何单位和个人将非法取得的农村集体土地再行出售、转让；

　　未经依法批准，农村集体经济组织、其他单位及个人以建设新农村、文明生态村、中心村、农民集中居住区、农庄、观光农业、设施农业、体育休闲产业等名义，将集体土地，用于非农业建设。

　　记者在基层司法机关采访时就了解到这样的案例：2009年3月和4月，湖南省长沙县黄兴镇荣河村村支部书记兼村委会主任杜红林、光达村村支部书记兼村委会主任黄智钢，未经该镇政府和国土部门批准，将村集体土地出租给他人建设厂房和物流中心。案发后，经过有关部门核实，荣河村共非法出租土地65.13亩，其中违章建筑面积43420平方米；光达村非法出租土地106.68亩，其中违章建筑面积20620平方米。这些土地全部为基本农田，非法占用后水系和耕作层被破坏，难以复垦，给国家和集体带来了巨大损失。

　　2006年12月2日，湖南省国土执法部门公布了湘潭市立案查处的6宗违法使用土地的行为。从卫星照片检查的情况看，6宗土地违法案件呈现三大问题，分别为以租代征、擅自改变用途、边报边用。尤其是农村集体经济组织受利益驱动，擅自将集体农用地出租、转让，获取巨大利益。其中，湘潭市岳塘区荷塘乡指方村出租土地后，硬化地面作为培训基地。湘潭市岳塘区荷塘乡清水村将林地出租给开发商，修建了部分别墅、餐馆；湘潭市双马镇新华村海家组将耕地出租给个体业主，用于堆放砂石。湘潭市雨湖区先锋乡先锋村金星组擅自占用耕地建设农机市场仓库；湘潭市岳塘区板塘乡五一村双腊组机砖厂，在取得采矿(粘土)许可证情况下，未办理用地审批手续，擅自改变农用地用途。宝塔乡云盘村已经办理了用地手续，在尚未获得批复情况下却动工平整场地，破坏土地原貌。

　　三大威胁征地圈地卖地蚕食农村土地

　　根据有关规定，农村集体土地所有权的主体是农民集体。然而，现实情况却是，乡村干部利用土地谋取私利的现象屡见不鲜。多位研究人士认为，这是我国农村中大量出现侵犯农地现实使用人利益现象的根本原因。

　　由于国家实行严格的土地利用总体规划，农村集体土地转化为非农建设用地，需要有权部门的严格审批，而加快地方经济建设，兴办企业需要土地。个别地区的乡镇基层政府为招商引资，采取先使用土地，后补办征地审批手续的办法，解决招商引资过程中的对土地的燃眉之急。这种急功近利的做法，一旦土地审批环节在国土职能部门产生问题，极易产生纠纷。

　　此前，国土部执法监察局负责人曾在全国土地执法会议上公开表示，严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。这位负责人认为，土地违法屡禁不止，花样在不断翻新，根源还是在于地方政府的用地冲动，为了招商引资、出政绩，地方政府负责人背后支持或默许了土地违法现象的大量存在。

　　此外，因出让土地价格较高、办理手续繁琐，一些用地者将目光转向农村集体土地，通过与村里订立土地租用合同，利用农村集体土地建厂房，兴办企业，每年向村里交纳一定金额的土地使用费。而村里的土地是向各家农户收集流转而来，当因国家基础设施建设需要征用该租用土地时，用地人与村里及农户常为补偿费用而发生纠纷。

　　依据国土资源部和信访部门提供的数据，目前群众反映征地纠纷、违法占地等问题占信访接待部门受理总量的70%左右，这其中大部分是反映征地补偿安置问题的。目前，农民的土地承包权利和经营权利正面临着来自三大方面的威胁，即征地、利益集团圈地和所在乡村干部卖地。

　　立法建议严格限定集体土地征收范围

　　面对存在于农村集体土地征收领域的乱象，专家们认为，尽早出台农村集体土地征收补偿条例，无疑是遏制乱象的一剂良药。

　　那么，农村集体土地征收补偿条例究竟该怎么立

　　中南财经政法大学中国土地法律制度研究中心副主任高飞认为，最重要的是对征收范围作出严格限定。这方面可以考虑参照物权法的规定，对于非公共利益用途的征收，一律叫停。

　　“三农”问题专家、中央党校教授张虎林也认为，应该严格禁止非农业用途的用地，最大限度地保护土地资源。对于已经占用农村集体土地的商业开发项目，应一律叫停、取缔，同时还要追究批准在农村集体土地上开发商业项目的负责人的责任。

　　据高飞分析，对于确实用于公共利益的征收，要在补偿方面进行明确。首先要明确的就是集体经济组织的权利、功能。一直以来，集体经济组织是一个比较虚的概念，究竟由谁来代表集体捍卫利益，没有明确的答案。在这种情况下，如果把征收土地的补偿交给“集体”，就要解决集体成员权的问题。因为集体最终是通过成员来运作的，应该明确集体成员的各项权利，其中就包括成员的收益权。

　　在征收过程中，如果产生了矛盾纠纷，应如何救济？专家们认为，在制定集体土地征收条例时，这一点也要明确。但更为重要的是，各地还应建立、健全涉集体土地纠纷解决机制，充分利用行政调解、行政裁决、民间调解等纠纷处理机制，妥善处理因使用农村集体土地而产生的纠纷。