“新国五条”的真实涵义

文/尚春香

限购政策“扩容”将使调控更有效，差别化房贷坚决抑制投机投资性需求等，无一不是“新国五条”的真实涵义，也是向市场发出的明确信号，任何的片面理解和执行都将会贻误大事。

2月20日，国务院常务会议确定五项加强房地产调控的政策，3月1日公布实施细则。此次出台的“新国五条”，大多数是2011年1月政策的延续，但新增了征缴房屋买卖差价20%的税收和进一步上调二套房首付款比重的措施，以及统一全国各地的限购标准等。“新国五条”会成为决定未来房地产市场格局的决定因素吗？它究竟向市场发出了哪些明确的信号？

重申“坚持调控不动摇”

2013年3月1日“新国五条”的出台，使得房地产市场调控毫无悬念地再次成为全国“两会”热门话题。原因既在于调控数年的房地产市场，依然是牵涉百姓切身利益的焦点，更在于“两会”召开前夕，“新国五条”细则的公布，引发市场强烈反响。尤其是明确提出了“依法严格按转让所得的20%计征”等细化措施引起社会强烈关注，次日沪深股市大幅下挫，多只上市房地产股股价跌停。

连续七八个月，全国70个大中城市房价一直上涨，个别城市还很高。现在政府出台了“新国五条”，政府工作报告也建议今年的政府工作要坚决抑制投机、投资性需求。这样的举措非常明确，即打击炒房，让住房回归到居住的功能，而不是投资和金融工具。这是国家主动释放信号，体现出加强调控的决心。

对于楼市的调控，中央也一直强调，“坚持调控不动摇”。3月5日，国务院总理温家宝在政府工作报告中再次明确指出，坚决抑制房地产市场投机、投资性需求，抓紧完善稳定房价工作责任制和房地产市场调控政策体系，健全房地产市场稳定健康发展长效机制。

加快保障房建设完善分配机制

保障房是“十二五”规划中重要的惠民工程，根据规划，我国将在2011年至2015年建设3600万套保障房，到“十二五”期末，全国保障性住房覆盖面达到20%左右。作为五年完成3600万套保障房建设目标的第三年，数量庞大的开工、在建保障房与同样数量庞大的已建成保障房，将令2013年保障房建设工作同时面临继续加快建设和进一步完善分配机制的双重压力。

今年政府工作报告将2013年保障房建设目标设定在“新开工630万套，基本建成470万套”。与去年“新开工700万套，基本建成470万套”的任务相比，今年的目标虽有所降低，但任务或将更加繁重。另据公开资料显示，2012年我国建成保障房601万套，这一数字的出现，意味着2013年保障房建设规模将突破1800万套。有消息称，2011年、2012年新开工累计至今的在建项目过多。因此“加快建设”既是保障房建设工作的一贯要求，也是客观现实使然。

不过，我们也应看到，资金保障是保障房建设顺利进行的必要条件，资金缺口尚存也是目前难以回避的现实问题。在2011年、2012年保障房建设数量呈现高增长的背后，是资金投入的屡创新高。预计今年保障房的资金需求将超过去年。而去年住建部公布的资金需求预测数据为2万亿元，各级政府未来面临巨大的筹措资金挑战。

保障房建设规模的不断加大，也促使其相关制度进一步完善。随着大量保障房项目的陆续入市，保障房建设面临的分配问题也会被放大，对其监管更需严格。公平分配是保障房的生命线，分配是否公平，关系到普通民众的切身利益能否得到保障，决定着保障房能否发挥功效。近年在各地保障性住房大量竣工入市之际，却屡屡出现违规配售配租现象，在引发公众不满情绪的同时，也在提醒相关的监管部门，应在保障房分配问题上予以高度重视。监管环节存在漏洞、分配机制存在缺陷，才会给部分群体留下可乘之机。所以应进一步完善保障房的分配机制，堵住分配漏洞，保障保障房供应的有效性。

同时我们也应看到，保障房之所以成为部分人寻租的对象，还在于其存在寻租空间——违规取得者将其出售或出租获利巨大。因此保障房退出机制也需要进一步完善，压缩寻租空间，从根源上避免保障房成为部分群体的获利工具，降低保障房对不符合申请资格群体的吸引力。相对于数量来说，群众满意才是保障房建设的最终目标，满意标准的强调将对承担保障房建设工作的主要责任者——政府，提出更高要求。

扩大房产税试点完善楼市调控长效机制

“新国五条”提出，扩大个人住房房产税改革试点范围。未来可在试点城市适当增加房产税征收的范围和力度，同时扩大试点地区的范围，争取尽快推出房产税，有效遏制过度投机行为。

虽然这轮连续的调控时间持续了两年半，已经取得了成效，但从长远来看，房价远远没有调整到位，与刚性需求的支付能力还有很大差距。而且，从去年来看，不少城市房价重新出现了反弹，意味着调控依然任重而道远。从政策储备来看，房产税改革试点范围扩大，依然是许多人期待的调控重拳。目前发挥主要作用的限购、限贷，行政色彩浓厚，且由地方政府掌握着执行力度，今年很有可能会有一波投资潮，所需的启动资金巨大，一些地方政府会有放松调控的原动力。这从过去两年频频有地方试探中央政策底线可见一斑。我国于2011年在重庆和上海两地试行对个人住房征收房产税，目前已经取得了初步经验，但是征税范围仍然狭窄，税率较低，上海只对增量部分征收，重庆虽然同时对存量和增量征收，但是力度不够，在遏制投资、投机上的作用还未充分发挥。因此，未来应继续探索房产税等市场化的抑制不合理需求的措施。

房产税改革试点不仅是楼市调控的重要内容，而且也有望成为地方政府未来的有效财政来源，从而缓解不少地方的财政支出压力，减缓对“土地财政”的依赖，从而为房地产市场调控创造出更加有利的环境条件。房产税收入开始可能不明显，但是成长性可以预期，长远将为地方财政提供可以预期的、稳定的收入来源。而作为市场化手段储备，房产税在调控覆盖面以及效果持久力上，要优于行政色彩浓厚的限购、限贷，同时能够大大降低调控的行政成本。从政策预期来讲，限购、限贷等政策对市场主体的预期影响越来越小，未来应当充分发挥税收杠杆作用，让市场信息更加透明，让市场因素在抑制投资、投机中发挥主力作用。而且，平衡地方的财权与事权，是未来财税体制改革的重要内容。一方面房地产市场调整使得土地财政难以为继，另一方面社保、“三农”等大量的财政支出已成为地方政府的刚性支出。在许多发达国家，房产税是构成基层政府财力的主要税种。要破解地方财权与事权不对等的矛盾，房产税试点改革扩围已是大势所趋。“新国五条”再度对房产税改革试点作出部署，预示着这一涉及到收入分配、财税体制改革、房地产调控等多个经济层面的改革步伐将加快，而调控部门将会对此作出一定的顶层设计，从而使得我国的房地产调控体系逐渐完善。

差别化房贷坚决抑制投机投资性需求

“坚决抑制投机、投资性需求”、“抓紧完善稳定房价工作机制和房地产市场调控政策体系，健全房地产市场稳定健康发展长效机制”，国务院总理温家宝日前在政府工作报告中着重这样强调。“新国五条”进一步细化的内容还包括：对房价上涨过快的城市人民银行当地分支机构可进一步提高二套房贷款的首付款比例和贷款利率。差别化住房信贷政策对促进民生改善、抑制投资投机购房需求、优化信贷结构等方面将发挥重要作用。

我国差别化住房信贷政策的历次调整均对市场产生了较大影响：2010年4月17日发布的“国十条”要求，二套房贷款首付款比例不低于50%，暂停发放购买第三套及以上住房贷款；2010年9月29日发布的房地产调控政策要求，暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款，首套房贷款比例调至30%以上；2011年1月26日发布的“新国八条”要求，强化差别化住房信贷政策，贷款购买第二套住房的家庭首付款比例不低于60%，利率不低于基准利率的1.1倍。

在供给层面上，银行的信贷对住房价格的影响不仅表现为借助于信贷投向和投量影响住房供给总量和供给结构，更重要的是直接影响开发商的成本垫支能力，在现行市场格局下直接作用于房价；在需求层面上，信贷活动影响开发商对生产要素和建筑材料的需求量和需求结构，从而影响要素价格和建材价格，进而影响住房的供给成本，并通过房价变化转嫁给消费者。同时，信贷也影响居民的住房需求量和需求结构，从而在供求关系影响下直接作用于房价。这是因为银行信贷支持下的住房需求有两类，一是以自住为目的的正常需求，二是以投资或投机为目的非正常需求。两种需求共同作用于房价，但是非正常需求的旺盛将会破坏正常的市场和价格，因此要通过差别化的信贷政策来遏制非正常需求，以形成真实合理的住房需求总量和需求结构。

差别化住房信贷政策的更加严格意味着信贷的进一步收紧，规范银行信贷的投向和投量，使得信贷的投放更加健康，同时也降低了银行的风险性。另外，对需求差别化更加清晰的界定将消除过去“一刀切”的现象，“有保有压”令政策不至于一竿子打翻全船的人。新措施的推出，为过热的房地产市场打了一针镇定剂，对打压非理性购房与投机、投资行为都有很好的抑制作用，防止房地产泡沫继续积聚。

差别化住房信贷政策有助于促进商业银行信贷结构调整优化和风险防范，提高货币信贷政策传导效果。个人住房贷款业务量减少，促使商业银行信贷投放向小企业贷款和个人经营性贷款转移。差别化信贷政策引导商业银行信贷投放向民生领域倾斜，重点支持首次置业和适度改善的住房需求。首付款比例的差别化是抑制投资、投机购房需求和防范风险的重要手段，首付款比例提高幅度符合商业银行对风险的判断。居民购房贷款的利率敏感性进一步增强，有助于提高信贷政策传导的有效性。

限购政策“扩容”将使调控更有效

除税收政策外，限购扩容也是“新国五条”中最受关注的内容之一。“新国五条”细则提出：“已实施限购措施的直辖市、计划单列市和省会城市，要进一步完善现行住房限购措施。限购区域应覆盖城市全部行政区域；限购住房类型应包括所有新建商品住房和二手住房；购房资格审查环节应前移至签订购房合同（认购）前；对拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法连续提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。”

从应覆盖“全部”到应包括“所有”的表述不难看出，国家对限购范围的界定更为明确，限购力度也得以进一步加强。国家通过对限购区域和限购住房类型的划定，达到限购扩容的客观结果，不过这并不意味着限购政策的再加码，而只是限购政策的进一步完善。毫无疑问的是，得到完善的限购政策在发挥调控作用时将更加有效。

房地产限购政策的实质是通过调整供需关系来达到调控房价的目的，它是在支持合理的刚性住房需求基础上，坚决抑制不合理的住房需求。从实施效果来看，限购是本轮房地产调控开始以来最有效果的调控政策之一。北京等一线城市实行限购以来，楼市成交量一路走低，成交价格上涨的趋势也一度受到遏制。而在实施“限购令”的二三线城市，“限购令”的出台缓和了因外部投资涌入而升温的本地房地产市场，使非理性上涨的房价得到控制。

不过限购政策实施至今有两年多时间，最先撑不住的却是部分地方政府。佛山、芜湖、成都、上海……越来越多的城市或明或暗地做着放松限购的“小动作”。事实上，自限购政策实施之日起，部分地方政府对限购政策的执行就留有余地。例如，同一城市分区域限购，限购对象范围有限、限购条件宽松等等，这些情况的存在已经阻碍了限购效果。

地方政府存在放松限购的动力，来自于楼市对经济的拉动作用以及可观的土地财政；地方政府能够放松限购的突破口则来自于国家对限购细则要求的不明确。作为此轮房地产调控的有效手段，并被认为是“微调底线”的限购政策的进一步完善，将有助于限制投机和投资性需求，有助于市场形成稳定的预期，也有助于民众理性消费，巩固国家楼市调控成果。国家对限购政策的再次强调，体现了国家要把房地产调控坚持到底、毫不动摇的决心。从短期来看，本轮房地产调控的目标是抑制房价过快增长，长期目标则是引导房地产市场健康发展，在调控尚未到位，调控目标尚未实现的情况下，坚持限购政策，完善限购机制是十分必要的。