国土资源部报告：楼市偏热时，土地出让“价高者得”不利于调控。

    近期多个部委的表态显示，4月17日发布的“史上最严厉”的楼市调控政策不会放松。
  

　　面对今年房地产调控收紧的形势，招拍挂制度曾一度受到社会上的质疑。国土资源部一再明确招拍挂制度的大方向必须坚持，但仍需进一步完善。

　　在日前召开的全国国土资源调控监测工作座谈会上，国土资源部副部长、党组副书记、国家土地副总督察鹿心社强调，加强房地产用地调控，要积极探索完善土地招拍挂的程序和措施。

　　前不久，国家土地督察上海局与国土资源部咨询研究中心联合组成调研组，赴上海市、浙江省及有关市、县进行了实地考察和调研，重点了解了现行土地有偿使用的形式及其适用条件，研究完善这项制度的政策建议，形成了一系列调研报告。

　　早报现将国家土地督察上海局网站上登出的“完善招拍挂制度 加强房地产调控”一文刊发，以飨读者。该文作者署名为《完善土地有偿使用制度有关政策研究》课题组。

　　国家土地督察上海局国土资源部咨询研究中心联合调研组

　　土地出让制度和供应政策直接关系到房地产业正常运行和经济健康发展。从总体看，近几年房地产用地供应不断增长，价格上涨明显。上海市和浙江省属于房地产业发展最快、房地产市场最活跃的地区，房价在全国居于前列。据统计，2010年第一季度上海市综合平均地价仅次于北京，居全国第二位；2009年，浙江省宁波市和杭州市的普通商品房用地价格居全国第四位和第五位，2010年第一季度两市的地价水平仍保持在全国最高地价城市的前八位。上海市和浙江省房地产业发展和市场变动情况，在全国来讲具有一定的典型意义。　

　　房价过高与土地出让制度无必然联系

　　必须始终不渝地坚持国有土地有偿出让制度，特别是招拍挂出让方式。

　　目前，社会上有人质疑部分城市房地产过热、房价过高的原因之一是土地出让制度特别是招拍挂出让方式。对此，参加调研座谈会的同志们普遍认为，前一时期上海、浙江的房地产偏热与房价过高是由多种因素造成的，与土地出让制度并无必然的直接联系。虽然土地出让制度在执行中出现某些弊端，但千万不能因噎废食，必须始终不渝地坚持国有土地有偿出让制度，特别是招拍挂出让方式。

　　上个世纪80年代末、90年代初我国实施土地有偿出让制度以来，20多年的实践表明，成功运行并不断完善土地有偿出让制度，对加强土地管理，建立与市场经济相适应的土地资源配置机制，促进经济健康、稳步和较快发展具有重要作用。通过历史回顾与现实分析，大家都肯定了国有土地出让使用权在权能设置上是最符合市场经济体制要求的，具有明晰的法律物权属性，在法律法规和政策层面上均有完整而详尽的运作流程，为建立土地资源市场价格形成机制和节约集约用地机制奠定了坚实的基础，为经济社会发展提供了巨大的资源和资金保障，也对从资源配置源头遏制和防止腐败起到了积极的作用。

　　招拍挂及协议出让的利与弊

　　不同的出让方式在执行中都可能出现偏差，甚至产生舞弊或腐败，关键在于执行主体和执行程序，而不在于出让方式。

　　上海市和浙江省的实践表明，招拍挂和协议出让方式，适合不同用途、不同项目和不同情况的土地，各有利弊。

　　招标出让能较好地发挥政府在土地资源配置中的调控职能，有效防止市场机制与政府职能的割裂。地价是中标的一个重要因素，而不是主要因素，更不是唯一因素，外界环境设计、配套设施建设等综合指标才是衡量投资方案优劣更重要的因素。但是，招标出让要求投标人必须3人以上，在市场行情下行时，会产生流标现象；在市场行情较好时，容易出现非理性竞标，最终结果的偶然性较大。当意向用地者达不到3人以上时，采取招标方式不利于政府按出让计划如期供应土地，同时，评标的人力成本也较高，且容易受人为因素影响。

　　拍卖出让一方面规则、程序简单，能缩短出让时间，另一方面能实现土地价值最大化，竞争性强，体现公平。但是，竞拍人容易被拍卖现场的气氛所感染，进行非理性竞争，盲目抬高地价。

　　挂牌出让是目前主要的出让方式。这种方式兼有招标、拍卖和协议出让的一些优点，具有公开、公平和公正的性质。只要有1人参与就可以成交，避免产生流标现象，有利于土地市场的稳定；同时在挂牌报价的过程中，有较长的决策时间，避免产生非理性竞争。但是，采取这种方式仍然局限于“价高者得”，而且有时还不能充分显现土地的经济价值。

　　协议出让的灵活性较强，容易把握相关信息，行政成本较低。但是，这种方式人为因素较多，缺乏竞争性，制度上存在缺陷，目前应用的比较少。

　　不同的出让方式在执行中都可能出现偏差，甚至产生舞弊或腐败，关键在于执行主体和执行程序，而不在于出让方式。所以，对不同出让方式需要具体分析，灵活应用，不能错位，更不能偏废。