“伪城镇化”制造者

中国要实现以人为本的城市化，要实现从要素的城市化到人的城市化的转型，现行户籍制度必须予以变革

文/北京国际发展投资有限公司总裁杜猛

近期，中国社会科学院财贸研究所、中国人民大学经济研究所、中国发展研究基金会三家研究机构近日分别发布报告，不约而同地批评现行户籍制度造成中国的“伪城镇化”、“不完全城市化”或者“半城市化”。

这些词汇所描述的事实是显而易见的：过去若干年，中国城市人口增量中，71.8%是农业户口。这些人口虽常住城市，却未能成为市民，不能同等地享有城市政府提供的各类公共服务，其收入水平、消费模式也无法等同于城市户籍人口。三份报告均建议改革户籍制度，城镇有选择地吸纳这类人口。

实际上，“伪城镇化”不只表现于“外来人口”福利的匮乏上，他们的政治、法律权利也被悬空了。这些外来人口长期脱离户籍所在地，居住于非户籍所在的城镇，因此无法充当各类公共职位的候选人和选举人。而政治、法律权利的悬空导致他们在常住地遭受法律与政策歧视时，缺乏抗争与改变的制度化渠道。

“伪城镇化”也不只发生于“农民工”身上。支撑现代工商业、尤其是城市服务业的大量城市白领，同样不能成为他们长期生活的城镇的市民，无法享有国民的政治、法律权利和城市政府提供的公共福利。

之所以出现这种现象，制度性原因主要有二：一是现代户籍制度，其设立的本意就是不鼓励人口自由流动；二是政府权力主导的城市化过程是产业、经济导向的，城市化主要是地方政府实现经济高速增长的手段。因此，过去20年的城市化基本上是要素的城市化。比如，城市化总是表现为大规模圈地，城市化过程反而伴随人口密度的下降等。

在这样的城市化过程中，人口也在作为要素的时候可以自由流动，作为完整的人则不能流动，结果人流动了，权利和福利却不能同步流动。城市政府只愿意吸纳作为劳动力的人，而不吸纳人本身。由此出现一种奇怪现象：市场化改革进行了30年之后，作为计划体制之基石的户籍制度，依然稳如泰山。

仅这一点就说明，中国的市场化改革并不彻底。而此一“伪城镇化”的负面后果，也已初步显现。比如，经济总量在快速增长的同时，经济结构日益扭曲。三家权威研究机构不约而同地发出了改革户籍制度的呼声，表明问题已经到了非解决不可的地步。

有些地方近期也开始寻求进行针对性变革。2010年6月份广东出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》，依据若干指标给农民工打分，积满60分便可申请入户，其配偶和未成年子女可以随迁。预计每年吸纳规模为60万人。重庆则提出了更为宏大的户籍改革计划。

这样的改革能否取得预期的效果有待观察。不能不考虑的一个因素是：相当规模的人口流动是跨省份的，一省范围内的户籍制度改革存在天然的局限性。

因此，户籍制度改革须在全国范围内进行，也就是说，中央政府必须承担起户籍制度改革的主要责任。现行户籍制度本来就是中央政府通过法律建立起来的，自当由它来改变、废除。而按照现代政治原则，确保国民在境内所有地方享有平等的政治和法律权利，享有相对均等的福利，也是中央政府不可推卸的道德、政治与宪法责任。

中央政府可以建立全国统一的户籍自动登记制度。国民只要合乎相关指标，可在全国任何地方登记为居民，享有与他人均等的权利和福利。

即使囿于公共服务配套能力不足等原因，目前无法采取这一全面变革的措施，中央政府也可以做很多事情来降低户籍制度的壁垒。

从政治方面看，全国人大代表的名额可以按常住人口、而非户籍人口规模进行分配。如果考虑到农民工规模在一两亿，则目前按照户籍人口分配人大代表名额，已经相当严重地降低了人大代表的代表性。

需要透过地方政府向国民提供的公共服务和福利，也可以按照常住人口进行分配。财政资源必须随着国民走，这样才能体现财政的公平性。比如，中央政府的教育拨款可以按照各省常住人口的比例在各省之间进行分配，这样，外来人口较多的省市，将获得更多中央财政的教育投入。政府在安排税收返还的时候，也可以要求发达地区吸纳居住于本地的外来人口。

城市政府之所以对吸纳外来人口态度消极，缘于成本上的考量。吸纳外来人口，意味着城市政府财政负担加重。中央政府的财力相当雄厚，转移支付的规模也十分庞大。中央财政在全国范围内分配的合理化，可在很大程度上分担地方城市政府吸纳外来人口的成本，从而激励它们推进户籍制度变革。

无论如何，三家权威机构的报告再一次肯定了一个基本判断：现行户籍制度不合乎市场的原则，不合乎法治的原则，也不合乎公平的原则。

今年以来，从高层表态，到国家层面政策制定，再到各地陆续出台破冰新政，中国户籍改革正蓄势待发，或将进入全面改革阶段。国务院总理温家宝在去年的政府工作报告中，有如是表述：推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件。有计划有步骤地解决好农民工在城镇的就业和生活问题，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇。

户籍制度改革近年来不少地方都在探索，但一些地方的做法并未如人们预想的那样受到城乡居民普遍认可，大量农村户籍居民对转为城镇户籍不热心、不积极。其中一个重要原因是，他们对以放弃承包经营的土地为代价转为城镇户籍后的生活保障缺乏信心。这说明，户籍改革的关键是解除城乡居民的后顾之忧。
    城乡二元结构下形成的居民权益不平等，主要表现为城乡居民享有的基本公共服务和参与社会管理机会不均等，农村居民生活水平和质量明显落后于城镇居民，而长期的城乡之间社会财富分配差距又使农村居民对户籍制度改革后的生活保障缺乏信心。这是一种客观存在，是推进户籍制度改革必须正视和正确处理的现实问题。这个问题解决不好，户籍制度改革就难以成功。

很明显地，户籍制度改革的主要目的，在于消除附着于户籍的基本权益不平等，使户籍回归其管理人口基本信息的本来面目，进而破除城乡二元结构，统筹城乡之间、区域之间、各群体之间协调发展，促进社会公平正义。因此，推进户籍制度改革应当把“协调发展、公平正义”作为关键词，积极稳妥地解决涉及城乡居民享受基本公共服务和参与社会管理的有关问题，避免因急躁、简单操作导致新的发展失衡。

中国要实现以人为本的城市化，要实现从要素的城市化到人的城市化的转型，现行户籍制度必须予以变革。从世界上看，户籍制度是少数落后国家、落后思维行政画地为牢的作法，也是带有封建残余意识的管理手段，具有与市场经济格格不入的特质。剥夺人自由选择居住的权利是制造不公平的腐朽管人制度的代表，户籍制度改革势在必行。