慎重处理小产权房问题

文/飞鹰

小产权房的开发、建设、交易是一种无法可依的作法，但也是一种实现城镇化过程需要逐步完善的创新举动，应该在分类疏导的基础上慎重对待。

　　我国房地产市场在疯狂增长的同时，问题也在不断地积累，这是我国房地产市场由雏形到完善过程中的必经之路。比如大量出现的小产权房，尽管被定义为违法，不可否认其存在具有不可忽视的意义。

　　当然，当住宅市场发展到一定阶段，如果不将小产权房的开发、建设以及交易加以系统化和制度化管理，它的存在将对宏观经济起到一定的副作用。而对小产权房的“整顿”将考验决策者的智慧。

“怪胎”的由来

　　长久以来，商品房独自撑起中国房地产“一片天”，保障房建设相对迟缓。这造成住房供需紧张和住宅市场畸形发展的局面，并孕育出了小产权房这个“怪胎”。

　　　　小产权房的出现有一定的合理性：一是畸形的商品住房交易挤出的另类住房供给方式；二是“合规、合法”的低端住房供给难以满足快速城镇化所刺激的住房需求；三是农村集体土地的农产品产出价值过低，引发开发住宅的冲动；四是城乡结合部房价升值，农民进城务工以后空置住房形成有上市交易冲动的供给；五是集体土地的所有权及使用权属于一村、一乡、一镇，宏观上缺少统一规划而住宅开发正是自主开发的结果，由于市场是以自由的交易行为来解决“卖给谁”的最好方式。所以，卖给谁不是小产权的关键问题，而是小产权房市场的“无据可循”。

只有让市场供需交易规则统一、管理标准一致、产权及使用权流转公平和顺畅，才可能处理好大量小产权房问题。然而尽管小产权房填补了高房价住宅市场留下的市场空间，仍然没有被纳入“正名”的城镇住房体系，也不是“规定”的农村住宅建设及供应体系的“嫡系”，只能成为市场刺激下的“私生子”，

　　而在调控的大背景下，轻视小产权房对城镇住房体系冲击，缺少对农村城镇化过程特别是城乡结合部的小产权房的管理，必定影响住宅市场的交易秩序，从而阻碍市场经济的进一步发育和发展。

“小产权房”治理

　　自从小产权房这个“怪胎”诞生以来，中央三令五申其违法性质，也屡次出台打击措施，但却经常“死灰复燃”。综合治理小产权房问题，我认为要从以下几个方面入手。

　　首先，保护农民的利益，维护市场秩序，体现土地收入分配公平性，是解决小产权的根本问题。小产权的存在有其合理性，而且涉及到民生，所以，在住房供应逐渐完善的阶段，既要保护小产权供应者的积极性，又要妥善处理好历史问题，节制调控环境下小产权的副作用。

　　其次，完善城镇规划的科学性和严肃性，建立连接城乡土地二元结构之间的土地流转、开发规则是治理小产权问题的重要环节。完善小产权这种另类住宅使用权的监管系统，保证多种住房供给与需求方式以更加科学的方式进行交易，才会有利于城市化建设的科学化。而小产权房作为对长久以来住宅商品房单一供应方式的“挑战”，是产生于住房供给方式变革时期的产物，针对乡镇市场来说，小产权是“怪胎”，只有完善城乡房地产市场规则才有可能平稳解决小产权的历史遗留问题。

　　第三，城乡交汇地带是国有土地与集体土地交汇处，既不同于城镇范围内土地单一国有制格局，又有别于以城镇居民为购买主体的住宅市场交易环境，解决土地使用权及其利益分配成为建立连接城乡土地市场、住房交易市场的难点之一。这个难点的关键是集体土地范围内多重自治的所有权与使用权流转、处置等一系列制度、规则的建设和完善，同时更应该通盘设计国有土地范围与集体土地范围相统一的“大房地产市场”运行的路径。

　　因此，建立集体土地开发规则，设计集体土地宅基地流转方式、完善多种住房交易的公平制度，明确各种住房供应的监管制度，比用行政的“倒逼”手段打压小产权住房的建设和流通的方法要科学。

　　第四，就市场情况来说，解决集体土地上住房的供需之间产权或使用权的交易规则包括地产和住宅产权二者组合的制度问题，是治理小产权的又一个难点。

　　虽然小产权房一定程度上“填补”了商品房的“空白”，但长期以来，城镇商品住宅的“谁有钱谁先来”的富人游戏规则，给临近“富人游戏”地域的小产权房提供了市场交易缺口，满足了部分中低收入群体的需求，解决了商品住宅难以解决的部分住房需求。这种供应方式急需纳入城镇住房建设的轨道，从而建立与国有土地同等管理要求的统一的社会管理机制。

　　第五，建立公平、公正、明确的土地使用权和房产处置权的法律法规。当前，在土地使用权的问题上，公民拥有房产所有权特别是土地使用权及处置权利被法律文书或政策忽略。

　　在城市改造过程，“土地财政”极大刺激了集体土地使用权过度交易行为，出现个体居民的土地使用权是否有土地使用权证明等多种纠纷。目前，无论集体土地上的农民是否有土地使用权，都难以面对大市场流转，特别是在城镇化过程农民难以按照市场规则把房产所有权及土地使用权在持有及流转过程获得名义或实质上的最大收益。

　　第六，模糊或欠公平的土地使用权分配规则。一些事实上具有土地使用权的公民权利被城镇化的进程忽视，特别是有些地区公布拆迁政策回避土地使用权补偿的条款，让本该有阳光性质的土地使用权的补偿被云山雾罩的政策掩盖。至于农村宅基地、祖业院落的土地使用权让渡、收回、回购等微观的问题，更是在城乡二元结构制度内难以顺畅解决的问题。

    土地使用权和所有权是不同范畴，如果决策机构把现行的公共土地的使用权进行公示，而不是以土地公有制为名，无偿剥夺公民历史形成的在合法使用土地过程的土地使用权，必然有办法清除城镇化的制度障碍。

　　第七，通过制度规范、规划引导开发商合法、合规地进行住宅开发，针对已经有的小产权房，通过住宅市场交易、政府收购、市场回购等方式，最大限度地满足更多人的住宅需求，防止再度出现小产权房不“合规”的交易行为。

慎重对待小产权房

      小产权问题屡禁不止有其经济社会基础，解决小产权问题要因势利导采取包容和科学的态度，在深入调查的基础上，设计和制定管理规则；在管理规则的条件下，分类疏导；通过分类疏导维护各方合法的利益诉求；通过多种科学规范手段打通实现城镇化目标的路经，从制度上依法依规地解决小产权问题。

     多年以来，我国推行城镇化的终极目标是要通过城镇化来解决经济发展和百姓的民生问题，那么就可以通过分类疏导的办法，为“小产权”正名，实现经济发展和解决民生问题的双赢效果。而将小产权房纳入城镇化进程，实质是追求国有和集体“两块地”的所有权和使用权在权利与义务上的平等权利。如果小产权建设符合城镇或农村的总体规划，产权明晰，完全可以将其纳入国有土地开发建设的轨道，也可以通过疏导集体土地所有者或农民参股等多种形式在不改变土地所有者的前提下，实现农村城镇化。

　　处理好小产权问题既能为更多进城打工的农民工提供政府难以提供的居所，集体土地所有者或参股土地的农民也能通过“小产权房”建设公平地分享城镇化过程财产升值的“红利”，同时为大量农民找到进入城镇的“桥头堡”。因此，正确疏导小产权房现象，规范小产权住房，对实现 “两块地”的良性衔接、实现地权平等和使用权平等的终极目的、加快城镇化速度意义重大。

　　总之，小产权房绝不是洪水猛兽，而是集体土地所有者或使用者要“入市”、要“转正”、要参与城镇化建设、要进入城镇化建设参与者行列等合理诉求的社会反映，是我国在城镇化道路上解决人们住房问题的一种探索，是针对过去住宅商品市场畸形发展所形成的中低价位住房及其他供给的一种补充，也是土地制度存在国有土地集体土地所有制与“两块地”的多种土地使用权者之间利益均衡的客观性问题。

　　我们应该认识到，小产权房的开发、建设、交易虽然无法可依，但也是一种实现城镇化过程需要逐步完善的创新举动，应该在分类疏导的基础上慎重对待。